PIT: nie rezygnujmy z funduszu

Po dwóch latach prac i konsultacji społecznych projekt ustawy o turystycznym funduszu gwarancyjnym został ostatecznie odrzucony przez Radę Ministrów. Część środowiska nadal uważa jednak, że pomysł utworzenia funduszu jest najlepszym możliwym rozwiązaniem problemu zabezpieczeń klientów biur podróży. O tym, czy warto nadal zabiegać o jego utworzenie, rozmawiamy z Pawłem Niewiadomskim, prezesem Polskiej Izby Turystyki.

Czy branża turystyczna powinna być zadowolona z tego, że projekt ustawy o Turystycznym Funduszu Gwarancyjnym został odrzucony? Rzecznik rządu Małgorzata Kidawa-Błońska twierdzi, że obowiązujący system zabezpieczeń jest wystarczający…

Gdy spojrzeć na to zagadnienie w sposób populistyczny, to owszem – biura podróży mogą się cieszyć, że nie wzrosną koszty ich działalności. Jednak patrząc na sprawę merytorycznie, nie można zgodzić się z tezą, że obecne gwarancje są wystarczającym zabezpieczeniem. Rok 2012 pokazał, że jest wręcz przeciwnie. Wielu klientów do tej pory nie odzyskało wpłaconych pieniędzy. Środki, które podjęto, czyli podniesienie minimalnych sum gwarancyjnych, nie rozwiązują problemu, gdyż są nadal niewystarczające. Według MSiT, pod rygorami nowego rozporządzenia MF, środków nie starczyłoby w 6 z 15 przypadków niewypłacalności z 2012 roku.

W branży pojawiają się jednak opinie, że ponieważ obecnie sytuacja na rynku jest stabilna, zaniechanie dalszych prac nad ustawą jest dobrą wiadomością. Czy PIT zgadza się z tą diagnozą?

W latach 2009-2011 sytuacja była w miarę stabilna. Aż przyszedł katastrofalny dla branży rok 2012… Obecnie możemy zaobserwować trzy dominujące postawy wobec systemu zabezpieczeń. Jedni uważają, że jest bardzo dobrze i nie ma potrzeby zmieniania czegokolwiek. Drudzy przyznają co prawda, że system jest zły, ale uważają, że równie złym pomysłem jest stworzenie funduszu. Rozwiązania upatrują w podwyższeniu gwarancji, wprowadzeniu obowiązkowych ubezpieczeń od bankructwa i innych tym podobnych rozwiązaniach. Trzecią postawę mógłbym określić jako, co do zasady, zgodną ze stanowiskiem PIT: należy stworzyć fundusz gwarancyjny jako element systemu zabezpieczeń, ale jedynie taki, który docelowo zapewni zmniejszenie obciążeń dla organizatorów turystyki wyjazdowej. Zdaniem PIT, biura podróży nie udźwigną podwyższenia gwarancji, a wspomniane produkty ubezpieczeniowe są w tej chwili albo całkowicie niedostępne, albo nieproporcjonalnie drogie.

Po tylu miesiącach prac projekt upadł, a Pan nadal uważa, że warto nad nim pracować? Może pomówmy chwilę o Pana argumentach, ponieważ spora część branży jest przeciwna koncepcji funduszu. Dlaczego, jak sugerują niektórzy, nie można wprowadzić dla klientów ubezpieczenia od bankructwa organizatora? W ten sposób każdy zapłaciłby za swoje bezpieczeństwo.

Warto pracować nad znalezieniem satysfakcjonującego rozwiązania, a nie krytykować dla zasady. Przede wszystkim należy przypomnieć, że ubezpieczenie na rzecz klienta już wcześniej funkcjonowało. O ile produkt ten cieszył się kiedyś największą popularnością, to jego udział w rynku konsekwentnie malał. Działo się tak, ponieważ w wyniku bankructw kolejnych biur, firmy ubezpieczeniowe ponownie oceniły ryzyko i zaczęły wycofywać produkt z rynku. Dzisiaj z tego sposobu zabezpieczeń korzysta jedynie 4,33% organizatorów turystyki. Po prostu ryzyko ubezpieczenia na rzecz klienta jest bardzo duże, co powoduje wysoki, jak na możliwości organizatorów, koszt tej usługi.

Z tym, że działalność turystyczna niesie ze sobą wysokie ryzyko, trudno polemizować. Ciężko stwierdzić, czy jest ono niemożliwe do oszacowania, ale faktem jest, że rynek produktów ubezpieczeniowych dla branży turystycznej jest ubogi. Nie można narzucać ubezpieczycielom, którzy prowadzą przecież prywatną działalność gospodarczą, jakie produkty mają oferować, ani zmusić ich do tego, by je tworzyli.

No dobrze, ale nadal mamy system gwarancji ubezpieczeniowych. Ostatnia nowelizacja rozporządzenia miała za zadanie właśnie doprowadzić do tego, żeby klient był w pełni zabezpieczony… Gwarancje zostały już podniesione, dlaczego biura mają dodatkowo płacić na fundusz?

Jak widać po sytuacji z 2012 roku, system zabezpieczeń jest niedoskonały. Stworzony dziurawy system nie zabezpiecza pełnego zwrotu kosztów poszkodowanym przez bankructwa klientom, wbrew obowiązkowi wynikającemu z dyrektywy unijnej (90/314).

Zezwolenia na działalność wydawane są przez urzędy marszałkowskie, które posiadają ograniczone narzędzia, by zweryfikować, czy deklarowane przez organizatorów obroty są zgodne z rzeczywistością. Ponieważ brakuje możliwości sprawdzania kondycji finansowej biur podróży, funkcja kontrolna UM sprowadza się jedynie do weryfikacji wymogów formalnych. Natomiast każdy przypadek, gdy gwarancja nie wystarcza, aby zwrócić klientom wpłacone pieniądze, jest podstawą do roszczeń wobec Skarbu Państwa.

Czarny PR towarzyszący kolejnemu bankructwu organizatora turystyki powoduje, że klient traci zaufanie do usług sprzedawanych przez biura podróży. Skutki takiej sytuacji są dla rynku bardzo złe.

Ale dlaczego biura mają składać się na bankrutów? Niektórzy argumentują, że dzięki funduszowi nieuczciwi poczują się jeszcze bardziej bezkarni. Fundusz zmniejszy indywidualną odpowiedzialność biur.

Należy zacząć od tego, że my już składamy się na bankrutów. Decydując się na podjęcie działalności gospodarczej, jako organizatorzy turystyki mamy świadomość, że jest to działalność regulowana, a jednym z wymogów jest posiadanie zabezpieczeń na wypadek niewypłacalności. Dotychczas funkcję dostawców zabezpieczeń pełnią głównie firmy ubezpieczeniowe. Idea wprowadzenia funduszu zakłada, że środki tam gromadzone będą należały niejako do branży.

Składka do funduszu powinna z czasem zastąpić składkę na gwarancję ubezpieczeniową. Gdy fundusz zostanie zasilony i przez kilka lat nie będzie konieczne wypłacanie większych kwot – będzie można ją obniżyć, a nawet znieść. Taka sytuacja miała miejsce np. w Holandii, gdzie skumulowane składki doprowadziły do wypełnienia funduszu w takim stopniu, że dalsze ich przyjmowanie stało się zbędne. W przypadku gwarancji ubezpieczeniowej, czyli produktu kupowanego u prywatnego ubezpieczyciela, nigdy nie byłoby takiej możliwości.

Utworzenie funduszu jest konieczne, jeśli chcemy zachować konkurencyjność biur zarejestrowanych w Polsce wobec tych zarejestrowanych za granicą. Obecnie coraz większa liczba polskich klientów preferuje usługi touroperatorów, którzy funkcjonują w systemie gwarantującym pełen zwrot wpłaconej kwoty. Jeżeli bezpieczeństwo klienta nadal nie będzie w pełni zapewnione, biura zarejestrowane w Polsce stracą na rzecz tych zarejestrowanych za granicą.

Powołanie do życia funduszu jest jednak niezwykle kosztowne i trudne. Czy branża turystyczna ma szansę podźwignąć takie przedsięwzięcie od strony finansowej? Przecież nawet ubezpieczyciele twierdzą, że zabezpieczanie turystyki wyjazdowej to ryzykowny biznes.

 Jak już wcześniej mówiłem, ideą powołania funduszu ma być gromadzenie środków dla branży i docelowo zastąpienie nim dotychczasowych gwarancji. Przede wszystkim należy zauważyć, że fundusz będzie jeden, a ubezpieczycieli jest kilku. Oznacza to, że składki touroperatorów zasilają obecnie kilka komercyjnych firm, które oprócz zysków, ponoszą wysokie koszty funkcjonowania: siedziby, zarządy, oddziały, personel, środki na reklamę, PR. Ponieważ fundusz ma być instytucją niekomercyjną i scentralizowaną, koszty jego funkcjonowania będą nieporównywalnie niższe. Obecnie pieniądze touroperatorów i tak trafiają do wspólnego worka, jakim jest kieszeń ubezpieczyciela. Ale, w odróżnieniu od worka, jakim byłby fundusz, składki płacone w towarzystwach ubezpieczeniowych nie kumulują się. Patrząc na to zagadnienie perspektywicznie i długoterminowo, fundusz będzie dla biur bardziej opłacalny. Co prawda, na początku składki będą wyższe, ale po uzbieraniu pewnego kapitału, zostaną one obniżone. W dłuższej perspektywie czasowej, ubezpieczenie jednego organizatora w prywatnej firmie kosztuje więcej niż składka na wspólny fundusz.

Załóżmy, że przekonał Pan część naszych czytelników, że fundusz jest dla branży jedyną sensowną i najtańszą opcją. Dlaczego nie jest do tego przekonany rząd? Dlaczego projekt upadł?

Do idei funduszu przekonanych jest coraz więcej uczestników rynku. Nie jestem w stanie tłumaczyć się z decyzji podjętych przez stronę rządową. To, że upadł ten konkretny projekt to może nawet dobrze, ponieważ prace nad funduszem powinny być prowadzone równolegle z pracami nad Ustawą o usługach turystycznych. A te zostały niestety zaniechane. Uważam, że fundusz będzie dobrym rozwiązaniem jedynie wtedy, gdy pójdą za nim głębokie zmiany systemowe. I tylko taki projekt poprzemy.

Przecież obecna ekipa rządząca nie jest w stanie przeprowadzić kompleksowych zmian. Wszystkie dotychczas podjęte prace były reakcją na doraźne problemy i medialne naciski. Wprowadzane rozwiązania były równie doraźne.

W 2009 roku zrezygnowano z kompleksowej reformy prawa turystycznego na rzecz tymczasowych działań w sytuacji, gdy Polsce groziły sankcje ze strony Komisji Europejskiej. Gdyby wtedy, zamiast doraźnych rozwiązań, zreformowano cały system, skutki późniejszych bankructw z pewnością byłyby mniejsze.

Co zatem należałoby Pana zdaniem robić dalej? Czy możemy się spodziewać, że prace zostaną wznowione?

Obecnie ciężko to stwierdzić. Wszystko zależy od strony rządowej. Nie mam na razie informacji o dalszych krokach legislacyjnych. Uważam, że jeśli miałyby być podjęte, to tylko pod warunkiem, że będą sprzężone z pracami nad nową ustawą o usługach turystycznych. Należałoby także skonsultować powstały problem ze wszystkimi uczestnikami rynku.

A czy projekt ustawy o funduszu, który odrzucił rząd, był Pana zdaniem dobry?

Moim zdaniem wymagał sporo pracy. Po pierwsze, należałoby ocenić, czy na pewno fundusz musi zatrudniać 16 osób. Sądzę, że lepszym rozwiązaniem byłoby stworzenie, już na etapie założeń do projektu, elektronicznego systemu składania deklaracji przez biura, np. poprzez eksport danych z systemów rezerwacyjnych. W projekcie nie ma o tym ani słowa, a taki system pozwoliłby znacznie zredukować koszty funkcjonowania funduszu. Pozwoliłoby chociażby zmniejszyć liczbę zatrudnianych przez fundusz osób. Częściowo zadania funduszu powinny być realizowane poprzez outsourcing usług. W istniejących w krajach Unii funduszach pracuje na stałe po kilka osób.

Pominięto też kwestię reasekuracji funduszu. Należałoby doprecyzować przyjęte założenia, wprowadzić automatyczną zasadę, według której w miarę zapełniania się kasy funduszu, obniżane byłyby sumy gwarancyjne. Obciążenie finansowe dla organizatorów powinno być stopniowo redukowane. Należałoby również przemyśleć kwestię kontroli finansowej oraz organizację sprowadzania do kraju turystów biur, które ogłosiły niewypłacalność.

Poza tym należy dopracować szereg innych kwestii, które wymagają wnikliwej analizy, a nie krytyki co do zasady. System zabezpieczeń jest niedoskonały i to nie powinno budzić wątpliwości. Samo powiedzenie „NIE” funduszowi to za mało, potrzebne są konkretne propozycje rozwiązań i tych oczekujemy zarówno od rządu jak i od krytyków funduszu.

rozmawiała Marzena Zarzycka