Stwórzmy politykę turystyczną kraju

Gdy pisałem pierwszy artykuł do Waszej Turystyki, dwa tygodnie przed wyborami parlamentarnymi, nie wiedziałem jeszcze kto będzie odpowiadał za obszar turystyki. Dzisiaj już wiem i nie ukrywam swojego umiarkowanego optymizmu w tym zakresie.

Po pierwsze, spełniony został (nie tylko mój) postulat „odłączenia” turystyki od sportu. Po drugie, na czele sektora turystyki stanął przedsiębiorca turystyczny z dużym doświadczeniem zarówno branżowym jak i parlamentarnym. To nie przesądza jeszcze o sukcesie, ale oba aspekty dobrze rokują i oba wprost odpowiadają na postawione przez mnie postulaty w pierwszym artykule.

Przedstawiając swoje propozycje do rozważenia przez ministra odpowiedzialnego za turystykę zaakcentowałem pięć obszarów tematycznych, z których pierwszy dotyczył polityki turystycznej kraju. Postawiłem kiedyś tezę, w Polsce jej nie ma: ani na poziomie krajowym, ani regionalnym, o lokalnym nie wspominając. I tu muszę się uderzyć w piersi, bo brak polityki to też polityka. A więc przepraszam – mamy politykę turystyczną, tylko czy odpowiada naszym oczekiwaniom?

W obowiązującym „Programie Rozwoju Turystyki do 2020 roku” (uchwalony 11 września 2015 roku) czytamy:

„Turystyka jest ważną częścią gospodarki Polski. Udział gospodarki turystycznej w PKB utrzymuje się 
w ostatnich latach na poziomie 5-6 proc., z zatrudnieniem szacowanym na ok. 760 tys. (4,7 proc. ogółu pracujących), przy czym około 170-200 tys. osób zatrudnionych jest w działalności związanej 
z zakwaterowaniem i usługami gastronomicznymi. Jednocześnie jednak potencjał turystyki jest nie w pełni wykorzystany.

Gospodarka turystyczna w znacznym stopniu przyczynić się może do poprawy spójności gospodarczej, terytorialnej i społecznej Polski. Turystyka może być czynnikiem dywersyfikacji gospodarki (…)”

Dlaczego zatem, mimo tak jednoznacznych zapisów w obowiązujących dokumentach strategicznych nie przekłada się to na faktyczne działania i odczuwa się praktyczny niedosyt pełnego wykorzystania potencjału polskiego sektora gospodarki turystycznej? Dlaczego obecny sposób postrzegania turystyki 
i funkcjonujący system jej organizacji, pomimo słusznych założeń, nie spełnia standardów efektywności rozwoju branży turystycznej i zdecydowanie wymaga modyfikacji?

Od wielu lat w branży turystycznej odczuwalny jest pogląd o deprecjacji turystyki jako działu gospodarki, jej marginalizacji i braku aktywnej i prorozwojowej polityki turystycznej w Polsce. Dwunastoletni mariaż ze sportem (2007-2019) nie wpłynął pozytywnie na ten stan rzeczy. W większości struktur rządowych i samorządowych dominuje anachroniczny sposób myślenia o turystyce, w którym jest ona w praktyce traktowana „nijako”, i w zasadzie od wielu lat pozostawiona sama sobie, praktycznie bez aktywnych i skutecznych bodźców stymulujących jej rozwój.

W podejmowanych działaniach skoncentrowano się głównie na promocji, z której uczyniono cel sam w sobie, co jest absolutnym błędem. Promocja jest narzędziem do osiągnięcia celu – w turystyce bardzo ważnym – ale tylko narzędziem! Cel to turyści (a właściwe ich pieniądze) i mieszkańcy (czyli ich warunki życia w destynacji turystycznej).

Co zatem powinno być obszarem skutecznej polityki turystycznej? Jak realizowane są kluczowe funkcje, które powinna ona pełnić i jak oddziaływać na rozwój sektora turystyki?

Funkcja regulacji – czyli stanowienie prawa

Tworzenie i stosowanie zasad i procedur to podstawa efektywnego funkcjonowania każdego systemu, a szczególnie tak złożonego jak turystyka. Tymczasem jednym z najczęściej podnoszonych postulatów jest korekta „turystycznego ustawodawstwa”, w szczególności ustaw: „o usługach turystycznych”, „o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych”, „o Polskiej Organizacji Turystycznej”. Nie mniej oczekiwane są zmiany w innych ustawach, oddziałujących na szeroko pojmowany sektor turystyki, np. ustaw o samorządzie gminy, powiatu i województwa.

Np. co z tego, że w ustawach „o POT” oraz „o działalności pożytku publicznego i wolontariacie” są zapisy mówiące o możliwości współpracy jednostek samorządu terytorialnego z przedsiębiorcami i NGO (w szczególności w ramach ROT i LOT), a nawet przekazania tym organizacjom części zadań, skoro brakuje takich zapisów w ustawach sytuujących województwa, miasta i gminy. Ten brak jednoznacznych zapisów w wielu przypadkach staje się pretekstem, a nawet uzasadnieniem, do niepodejmowania, a nawet blokowania współpracy.

Funkcja określania strategii i nadzoru nad jej realizacją

Określenie celów, do których dążymy to podstawa, aby je osiągnąć. Muszą być jednak spełnione min. dwa warunki. Cele muszą być akceptowane przez podmioty, których dotyczą i realizacja przyjętych planów powinna być konsekwentna, a efekty na bieżąco monitorowane.
Tymczasem mamy wybiórcze i chaotyczne realizowanie oficjalnie przyjętych planów i strategii, przy jednoczesnym braku wiarygodnych systemów monitoringu ich realizacji. Brakuje mi cyklicznego, branżowego podsumowywania i oceny efektów realizowanych działań dokonywanych np. przez uznany zespół ekspertów z istotnym udziałem środowiska nauki, wyciągania wniosków oraz dokonywania stosownych korekt mających na celu optymalizację podejmowanych działań.

Można odnieść wrażenie, że Cykl Deminga u nas nie działa, strategie służą głównie do uwiarygodnienia wniosków projektowych, a podejmowane interwencje mają charakter akcyjny.

Funkcja integracyjno-koordynacyjna

Turystyka to dziedzina bardzo rozdrobniona, angażująca praktycznie wszystkie sfery aktywności człowieka. Nie da się jej rozwijać samodzielnie: ani przez jakikolwiek szczebel administracji publicznej, ani przez sektor komercyjny, ani przez jakichkolwiek działaczy. Tu potrzebna jest integracja potencjału i współdziałanie wszystkich zainteresowanych, a to z kolei generuje potrzebę koordynacji.

Koordynacja to jednak towar deficytowy w polskiej rzeczywistości turystycznej. W praktyce brak jest systemowej współpracy podmiotów i instytucji branżowych oraz różnych szczebli administracyjnych, a nawet występowanie (żeby nie powiedzieć stymulowanie) zjawiska wzajemnego zwalczania się.

Odczuwalny jest brak instytucji kreującej rozwój turystyki na szczeblu rządowym. W powszechnym odczuciu ranga turystyki w Ministerstwie Sportu i Turystyki została zdeprecjonowania, a funkcja ministerstwa (i jego narzędzi) jako koordynatorów jej rozwoju miała charakter pozorny. Pytanie, czy w Ministerstwie Rozwoju turystyka znajdzie właściwe jej miejsce i zyska faktycznego kreatora jej rozwoju?

Funkcja strukturotwórcza

Uchwalenie w 1999 roku ustawy o Polskiej Organizacji Turystycznej oraz ustanowienie instytucji ministerstwa właściwego ds. turystyki miało zapoczątkować budowanie nowej struktury organizacyjnej, wzorowanej na sprawdzonych rozwiązanych zachodnich. Dumnie zainaugurowaliśmy działalność POT i z zapałem rozpoczęliśmy tworzenie regionalnych i lokalnych organizacji turystycznych jako kolejnych elementów nowej struktury. POT sytuowana została ustawą, statutem i miejscem w budżecie państwa, a ROT-y i LOT-y – „dobrym słowem” o możliwości ich tworzenia.

Po dwudziestu latach „funkcjonowania” struktury brakuje formalnych choćby zaleceń co do relacji tych organizacji z władzami samorządowymi, o systemie finansowania nie wspominając. Efekt – tylko część ROT-ów wpisuje się w zakładaną ideę funkcjonowania tych organizacji, a o LOT-ach lepiej nie wspominać.

I to w praktyce całe zaangażowanie polityki turystycznej w zakresie funkcji strukturotwórczej.

Takich mankamentów jest więcej, ale objętość artykułu nie pozwala na opisywanie kolejnych. Generalnie można stwierdzić, że „braki” w polityce turystycznej kraju (w szczególności w zakresie jednoznacznego określenia celów i skutecznych zasad jej realizacji) to kluczowy problem leżący u podstaw rozwoju gospodarki turystycznej w Polsce.

Niezbędna jest zmiana w podejściu do realizacji polityki turystycznej państwa. W szczególności należy:

• jasno określić „politykę turystyczną” Polski i wdrożyć sprawne i efektywne zasady jej realizacji, pamiętając o zasadzie partycypacji branżowej i samorządowej, zarówno na etapie planowania jak i podczas realizacji,
• skoordynować „politykę turystyczną” Polski z „politykami” regionalnymi i lokalnymi, to powinien być jeden spójny system realizowany we współpracy wszystkich aktorów polskiej sceny gospodarki turystycznej,
• wprowadzić sprawny system monitoringu i ewaluacji realizacji polityk turystycznych, podsumowywania i oceny efektów podejmowanych działań, wyciągania wniosków oraz dokonywania stosownych korekt, mających na celu optymalizację podejmowanych działań,
• stworzyć system i opracować stałe i klarowne zasady finansowania rozwoju turystyki, w szczególności na szczeblu regionalnym i lokalnym – kojarzenia różnych źródeł, zarówno środków publicznych, prywatnych jak i zewnętrznych w tym środków z UE,
• zwiększyć efektywność współpracy nauki i biznesu – stworzyć system badań na rzecz sektora turystyki.

Należy stworzyć takie warunki i zachęty, aby wszyscy mieli poczucie współuczestniczenia w kreowaniu przyszłość gospodarki turystycznej w Polsce i jednocześnie czuli z jednej strony odpowiedzialność, a z drugiej zadowolenie i wymierne efekty z tego tytułu. Ta świadomość musi wynikać z polityki turystycznej państwa realizowanej i inspirowanej przez ministerstwo właściwe do spraw turystyki oraz POT w ścisłej, skoordynowanej współpracy ze środowiskami regionalnymi i lokalnymi, w szczególności ROT i LOT.